OVG Köln

Zur Auslegung der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG („Gleichwertige Ausbildung“).

PodG §§ 7 Abs. 1, 10 Abs. 1, 3 GG Art. 12 Abs. 1 VwGO § 123 Abs. 1 Satz 2

Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen -PodAPrVOVG

NRW, Beschluss vom 21.3.2003 – 13 B 290/03 -;

I. Instanz:

Die Antragstellerin begehrte im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO die Berechtigung zum Führen der Berufsbezeichnung „Podologin“ und „Medizinische Fußpflegerin“. Sie hat geltend gemacht, sie habe eine Ausbildung beim Zentralverband der Medizinischen Fußpfleger – ZFD – absolviert und diese sei der Ausbildung nach dem Podologengesetz (PodG) gleichwertig.  Das VG lehnte den Antrag nach § 123 VwGO ab, die Beschwerde der Antragstellerin hatte keinen Erfolg.

Aus den Gründen:

Das VG hat den Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr (vorläufig) die Führung der Berufsbezeichnung „Podologin“ und „Medizinische Fußpflegerin“ zu erlauben, zu Recht abgelehnt und ist dabei auch nicht von einer fehlerhaften Anwendung oder Auslegung des § 10 Abs. 3 PodG ausgegangen.

Vor dem Hintergrund, dass entsprechend dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung in einem solchen Verfahren nur eine vorläufige Regelung getroffen, einem Antragsteller aber nicht schon in vollem Umfang, wenn auch auf beschränkte Zeit und/oder unter Vorbehalt der Entscheidung in der Hauptsache, das nur in einem Hauptsacheverfahren zu Erreichende gewährt werden kann, und ein die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigender Ausnahmefall (nur) zu bejahen ist, wenn die anderenfalls zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären und zudem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit auch für einen Erfolg in der Hauptsache spricht, ist ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht.

Der Senat ist mit dem VG der Auffassung, dass für die Frage der Gleichwertigkeit der Ausbildung i.S.d. § 10 Abs. 3 PodG, der – auch aus der Sicht der Antragstellerin – als alleinige Anspruchsgrundlage für ihr Begehren in Betracht kommt, auch die auf

§ 7 PodG beruhende Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen – PodAPrV – zu berücksichtigen und nicht nur auf das Podologengesetz allein abzustellen ist.

Wann eine Ausbildung, die nicht nach den insoweit einschlägigen §§ 3 bis 7 PodG absolviert wurde, der „Ausbildung nach dem Podologengesetz gleichwertig“ ist, wird im Gesetz selbst nicht definiert. Der Begriff der Gleichwertigkeit bedarf deshalb eines wertenden Vergleichs der für die Berufsausübung als Podologe vorgeschriebenen Ausbildung mit der anderen Ausbildung. Ein solcher Vergleich ist auch nach Auffassung des Senats nicht möglich ohne Berücksichtigung der konkreten inhaltlichen Anforderungen an die Ausbildung. Bei einer Orientierung der Gleichwertigkeit nur an den ausdrücklick im Podologengesetz selbst geregelten Kriterien des Ausbildungsziels

(§ 3 PodG), der Ausbildungsdauer (§ 4 PodG), der Zugangsvoraussetzungen für die Ausbildung (§ 5 PodG) und der Anrechnungsmöglichkeiten auf die Ausbildungsdauer (§ 6 PodG), die lediglich Eck- und Rahmenwerte der Ausbildung bezeichnen, würde ein wesentliches und entscheidendes Vergleichskriterium außer Betracht bleiben, insbesondere, wenn – wie hier – in einer entsprechenden Ausbildungs-und Prüfungsverordnung „Mindestanforderungen an die Ausbildung nach § 4 und zum Näheren über die staatlichen (Ergänzungs-)Prüfungen“ festgeschrieben sind. Dies ist vor dem Hintergrund einer mit dem Podologengesetz beabsichtigten erstmaligen bundeseinheitlichen Regelung des Tätigkeitsbereichs der Medizinischen Fußpflege und der flächendeckenden Sicherstellung eines hohen Qualitätsstandards der Ausbildung nicht gerechtfertigt. Die Übergangsbestimmungen des § 10 PodG dienen dazu, dem Patienten Gewissheit zu geben, dass der-/diejenige, der/die die Bezeichnung „Medizinischer Fußpfleger“ oder „Medizinische Fußpflegerin“ führen darf, aber nicht die gesetzlich vorgeschriebene Ausbildung absolviert hat, dieselben fachlichen Qualitäten vorweisen kann wie der-/diejenige mit der jetzt vorgesehenen Ausbildung. Diese Gewissheit ergibt sich nur bei einer wertenden Betrachtung auch der jeweiligen Ausbildungsinhalte. Demgemäß ist es nicht gerechtfertigt, denjenigen, der diese Tätigkeit ausüben will, jetzt der Ableistung der vorgeschriebenen Ausbildung und dem Erfordernis einer staatlichen Prüfung zu unterwerfen (vgl. §2 Abs. 1 Nr. 1 PodG), hingegen bei demjenigen, der, ohne diese Ausbildung und Prüfung absolviert zu haben, von einer Übergangsbestimmung profitieren will, die sich aus den entsprechenden Bestimmungen ergebenden inhaltlichen Anforderungen an die Ausbildung und Prüfung nicht zur Anwendung zu bringen.

Der Berücksichtigung der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung bei der Frage der Gleichwertigkeit einer (anderen) Ausbildung i.S.d. § 10 Abs. 3 PodG steht der Wortlaut dieser Vorschrift nicht entgegen. Bei sachgerechter Auslegung können nämlich mit „Ausbildung nach diesem Gesetz“ nur die, aber auch alle im Abschnitt 2 „Ausbildung“ des Podologengesetzes stehenden Bestimmungen, also auch § 7 PodG und dieser in Verbindung mit der das Gesetz konkretisierenden Ausbildungs- und Prüfungsverordnung, gemeint sein, wobei angesichts dieser nach Auffassung des Senats insoweit anzunehmenden Selbstverständlichkeit einerseits eine ausdrückliche Einbeziehung der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung nicht geboten war, andererseits aber auch nichts daraus hergeleitet werden kann, dass in § 7 Abs. 1 PodG der § 10 Abs. 3 PodG nicht ausdrücklich genannt worden ist. Eine (nur) auf die §§ 3 bis 6 PodG bezogene Sichtweise im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG würde hingegen zu einer aus dieser Bestimmung gleichfalls und erst recht nicht ableitbaren Einschränkung der in Bezug genommenen „Ausbildungs“-Vorschriften führen.

Der Ansatz der Antragstellerin, § 7 Abs. 1 PodG ermögliche eine Vielzahl denkbarer und unterschiedlich ausgestalteter Verordnungen mit jeweils unterschiedlichen Gleichwertigkeitsmaßstäben und deshalb sei nicht erkennbar, welche Gleichwertigkeitskriterien gelten sollten, ist rein theoretischer Natur und nicht geeignet, ihr Begehren zu stützen. Relevant ist immer nur die/eine konkrete auf der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage beruhende Verordnung, wenn diese ihrerseits – was hier hinsichtlich der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen nicht erkennbar ist und auch von der Antragstellerin nicht substantiiert geltend gemacht wird – formell und materiell nicht zu beanstanden ist. Ob theoretisch andere Verordnungsbestimmungen ergehen könnten, ist hingegen unerheblich und kann keine Berücksichtigung finden. Die Einbeziehung der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung in die  gleichwertigkeitsbeurteilung bei § 10 Abs. 3 PodG verstößt auch nicht gegen die Wesentlichkeitstheorie, wonach bei einer Grundrechtsbetroffenheit die Voraussetzungen für ein behördliches Eingreifen gesetzlich geregelt sein müssen.

Das Podologengesetz stellt sich von den Auswirkungen her – weil die Personen, die nicht zur Führung der
Berufsbezeichnung berechtigt sind, weiterhin fußpflegerische Leistungen im bisherigen Umfang anbieten können (vgl. BT-Drucks. 14/5593, S. 9, 14/7107, S. 2) – nicht als totales Verbot der Tätigkeit als Podologe/Medizinischer Fußpfleger für diejenigen dar, die die jetzt vorgesehene Ausbildung nicht absolviert haben, sondern bewirkt lediglich ein entsprechendes Bezeichnungsverbot.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 24.10.2002 – 2 BvF 1/01 -, NJW 2003, 41, 47.

Für den Bereich des Bezeichnungsschutzes ergeben sich die wesentlichen Kriterien aus dem Gesetz in der Weise, dass die Bezeichnung „Podologe/Medizinischer Fußpfleger“ Personen mit bestimmten, durch entsprechende Ausbildung erworbenen und durch Prüfung nachgewiesenen Fähigkeiten vorbehalten wird.

Aus der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG, wonach in einem Runderlass des Nds. Sozialministers vom 21.2.1983 die Verbandsprüfung des Zentralverbands der Fußpfleger und eine mindestens zweijährige Tätigkeit in der medizinischen Fußpflege im Rahmen einer Übergangsregelung als ausreichend für die staatliche Anerkennung als Medizinischer Fußpfleger angesehen wurde, kann die Antragstellerin im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG nichts für ihr Begehren herleiten. Insbesondere ergibt sich daraus keine „mittelbare Anerkennung“ der von ihr absolvierten

Ausbildung beim Zentralverband der Podologen und Fußpfleger Deutschland (ZFD, vormals Zentralverband der Fußpfleger) „kraft gesetzessystematischer Kohärenz des § 10 PodG“. Die Antragsgegnerin hat unter Vorlage entsprechender Stellungnahmen des Nds. Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales von Juni und November 2002 dargelegt, dass es sich bei Ziff. 5.3 des genannten Runderlasses um eine eng begrenzte Übergangsregelung handelte und die ZFD-Ausbildung auch in Niedersachsen mangels Gleichwertigkeit mit der dort vorgesehenen staatlichen Ausbildung nicht zu einer staatlichen Anerkennung der Bezeichnung und Tätigkeit als Medizinischer Fußpfleger führt. Vor dem Hintergrund, dass vor dem Inkrafttreten des bundesrechtlichen Podologengesetzes landesrechtliche Bestimmungen nur in
Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Sachen-Anhalt bestanden, die Berufsbezeichnung „Medizinischer Fußpfleger“ dort staatlich anerkannt war und diese Länderregelungen nach der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 PodG eine Erlaubnisfiktion bedeuten (“ … gilt als Erlaubnis nach § 1 Abs. 1″), kann dieser Übergangsbestimmung zudem nur die Bedeutung zukommen, das aufgrund normativer Bestimmungen in diesen Ländern entstandene Vertrauen der im Berufsbereich „Medizinische Fußpflege“ bisher Tätigen zu schützen. Aus der Erwähnung der ZFDAusbildung in dem in § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG genannten Nds. Runderlass eine praktisch für das gesamte Bundesgebiet verbindliche mittelbare Anerkennung derselben als gleichwertig herleiten zu wollen, ginge daher über den Regelungsbereich des § 10 Abs. 1 PodG hinaus. Da in Nordrhein-Westfalen in der Vergangenheit aber keine normativen Bestimmungen zur Bezeichnung und Tätigkeit als „Medizinischer Fußpfleger“ fixiert waren, kommt der Antragstellerin demnach auch kein aus schriftlichen Länderregelungen und staatlicher Anerkennung der Berufsbezeichnung ableitbarer Vertrauensschutz nach § 10 Abs. 1 PodG, der für § 10 Abs. 3 PodG relevant sein könnte, zu.

Dafür, dass die Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG speziell auf die Anerkennung der ZFD-Ausbildung als gleichwertig angelegt war, ist weder aus den Gesetzesmaterialien etwas ersichtlich noch ergibt sich dies aufgrund einer Interessenabwägung. Zwar wird in der Begründung zum Podologengesetz (BT-Drucks. 14/5593, S. 9) von einer „fachlichen Qualifikation durch die Verbandsprüfung des Zentralverbandes der Medizinischen Fußpfleger (ZFD)“ gesprochen. Angesichts dessen, dass die ZFD-Ausbildung aber weder in § 10 Abs. 3 PodG unmittelbar noch in der Gesetzesbegründung zu dieser Vorschrift konkret genannt wurde, kann dem aber nur die Bedeutung der Beschreibung der Spannbreite der Qualifikationen der bisher im Bereich „Medizinische Fußpflege“ Tätigen zukommen. Eine vom  Gesetzgeber gewollte Anerkennung speziell der ZFD-Ausbildung kann hingegen mit deren Erwähnung im Allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung nicht verbunden werden. Wäre dies gewollt gewesen, hätte es nahe gelegen, dies ausdrücklich in § 10 Abs. 3 PodG hineinzuschreiben bzw. zumindest in der zugehörigen Gesetzesbegründung zum Ausdruck zu bringen. Die in den Gerichtsakten enthaltene Niederschrift der Arbeitsgruppe „Berufe des Gesundheitswesens“ vom 24./25.4.2002, nach der das Bundesministerium für Gesundheit „bestätigt, dass mit § 10 Abs. 3 PodG vor dem Hintergrund der vom ZFD im Gesetzgebungsverfahren skizzierten Ausbildung die Möglichkeit geschaffen werden sollte, diese anzuerkennen sofern die Gleichwertigkeit im Einzelfall gegeben sei, konkrete Kenntnisse über Charakter und Umfang der ZFD-Ausbildung dem BMG jedoch nicht bekannt waren“, deutet zudem gerade nicht auf eine praktisch „automatische Anerkennung“ der ZFD-Ausbildung hin.

Die Einstufung der ZFD-Ausbildung als nicht gleichwertig mit einer Ausbildung nach dem Podologengesetz führt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht dazu,  einen praktischen Anwendungsbereich der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG zu verneinen und die Bestimmung als überflüssig oder unsinnig anzusehen. Vor dem Hintergrund, dass vor dem Inkrafttreten des Podologengesetzes im Bereich der medizinischen Fußpflege eine Vielzahl von Personen mit  unterschiedlichen Ausbildungen und Qualifikationen tätig war, dient die Gleichwertigkeitsbestimmung des § 10 Abs. 3 PodG gerade der mit dem Podologengesetz beabsichtigten Gewährleistung eines einheitlichen Standards in diesem Berufsfeld und als Auffangtatbestand für diejenigen mit tatsächlich gleichwertiger Ausbildung. Dass die Bestimmung von vornherein deshalb ins Leere geht, weil per se keine der in Betracht kommenden Ausbildungen das  Gleichwertigkeitskriterium erfüllt, ist nicht ersichtlich.

Verfassungsrechtliche Bedenken, auch nicht im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG, bestehen weder in Bezug auf § 10 Abs. 3 PodG noch bezüglich der Auswirkungen des Podologengesetzes auf die Tätigkeit der Antragstellerin. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich befugt, im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG Berufsbilder gesetzlich zu fixieren, wobei ihm ein gestalterischer Freiraum zusteht. Ebenso darf der Gesetzgeber Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen, die diese nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Der Gesetzgeber hat dabei zu beachten, dass die Fixierung von Berufsbildern und das Aufstellen von  Zulassungsvoraussetzungen einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten und dass deshalb seine Regelungen verhältnismäßig, d.h. geeignet und erforderlich sein müssen, um überragende Gemeinwohlinteressen zu sichern, und dass sie keine übermäßige, unzumutbare Belastung enthalten dürfen; außerdem gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Vertrauensschutz für die bereits im Beruf Tätigen. Allerdings geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren, und ist von Verfassungs wegen auch nur das betätigte Vertrauen schutzwürdig, also eine „Vertrauensinvestition“, die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat. Außerdem gebietet es der Vertrauensschutz auch nicht, die berufliche Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen die Qualifikation fehlt, welche im Interesse des vom Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.10.1998 – 1 BvR 2306/96 -, NJW 1999, 841; Beschluss vom 5.5.1987 – 1 BvR 724/81 u.a. -,
VerfGE 75,246.

Darüber hinaus gilt, dass insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens im Hinblick auf eine Berufstätigkeit erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten Schutz genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung notwendiger Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen dürfen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.7.1971 – 1 BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32, 1; Beschluss vom 25.2.1969 – 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25, 236.

Angesichts dieser Kriterien ist sowohl die Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG, die im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 10 PodG zu sehen ist, als auch die konkrete Entscheidung, der Antragstellerin die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung „Podologin“ und „Medizinische Fußpflegerin“ zu versagen, mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den von der Antragstellerin in Anspruch genommenen Vertrauensschutz. Der Gesetzgeber hat beim Erlass des Podologengesetzes das bisherige Berufsfeld der „Medizinischen Fußpflege“ nicht gänzlich geschlossen. Diejenigen, die bisher in diesem Berufsfeld tätig waren, dürfen in ihrer bisherigen Berufstätigkeit fortfahren, allerdings die Berufsbezeichnung „Podologe“ bzw. „Medizinischer Fußpfleger“ nicht mehr führen, wohl aber auf die ZFD-Ausbildung hinweisen. Im Hinblick auf die Ausübung der Berufstätigkeit als solcher steht eine Beeinträchtigung des Vertrauensschutzes demnach ohnehin nicht in Frage.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.3.2000, – 1 BvR 1453/99 -, DVBl. 2000,978.

Für die Beschränkung der Berufsbezeichnung, die einen Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 GG darstellt, stehen dem Gesetzgeber vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls in der Weise zur Seite, dass das Podologengesetz den beruflichen Tätigkeitsbereich der medizinischen Fußpflege erstmals bundeseinheitlich regelt, um dadurch flächendeckend die Qualität der Ausbildung insbesondere im Interesse derjenigen Patienten sicherzustellen, bei denen auf Grund gesundheitlicher Beeinträchtigungen podologische Behandlungen mit erheblichen Risiken verbunden sind, und mit dem Gesetz eine deutliche Kennzeichnung der Behandler mit einer entsprechenden Qualifizierung erreicht werden sollte. Im Hinblick auf die Berufsbezeichnung „Podologin“ bzw. „Medizinische Fußpflegerin“ kommt der Antragstellerin zudem auch Vertrauensschutz nicht zu, weil ein entsprechender Bezeichnungsschutz in der Vergangenheit in Nordrhein-Westfalen nicht normiert war und die Antragstellerin während ihrer Mitte 1995 abgeschlossenen ZFD-Ausbildung nicht davon ausgehen konnte, die daran anknüpfende Berufsbezeichnung auch beim späteren Erlass eines Gesetzes, durch das auch das Führen der Berufsbezeichnung geregelt würde, weiter führen zu können. Ob die Antragstellerin eine langjährige Tätigkeit und Erfahrung im Berufsfeld „Medizinische Fußpflege“ vorzuweisen hat, ist im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG ohne Belang, weil diese Bestimmung nur an eine andere (gleichwertige) Ausbildung anknüpft und eine Kompensation einer fehlenden gleichwertigen Ausbildung durch langjährige Berufserfahrung nicht vorsieht. Soweit das Podologengesetz dadurch faktische Auswirkungen auf die im Berufsfeld der medizinischen Fußpfleger Verbleibenden haben wird, dass diese wegen der nicht mehr zulässigen Berufsbezeichnung u.U. als minder qualifiziert angesehen werden, wird der Schutzbereich des Art. 12 Abs. GG nicht berührt.

Dieses Grundrecht bietet grundsätzlich keinen Schutz gegen neue Konkurrenz für einen Beruf, der selbst unangetastet bleibt; es gibt kein subjektives Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.3.2000, – 1 BvR

1453/99 -, a.a.O.

VG Köln – 9 L 2693/02 -.